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中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文:公積金制度應加快改革,最保守也能提高收益率

時間:2020年06月02日 作者:夏旭田 繳翼飛 來源: 21世紀經濟報道

 

近期,住房公積金存廢之爭引發了廣泛的爭論。

支持取消者認為,住房公積金制度已完成歷史使命,在制度公平上存在問題,取消可以為企業減負;反對取消者則認為,取消公積金意味著動了工薪階層的蛋糕,應在現有制度上加以改革完善。

中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受21世紀經濟報道專訪時指出,作為勞動報酬的一部分,公積金稅收楔子極小,可以100%變成職工的可支配收入,不能為了企業減負而削減勞動報酬。

在制度公平上,公積金貸款也保障了所有繳存者有平等的機會申請貸款,雖然結果未必公平,但其起點是公平的,而如果取消住房公積金制度,或將促使部分單位倒退至福利分房時代,造成更大的社會不公。因此,當前公積金制度切不可因噎廢食,而應該加快改革步伐。

518,中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》,在完善覆蓋全民的社會保障體系中,《意見》明確提到要改革住房公積金制度。

鄭秉文介紹,公積金目前的利息僅1.5%,連續數十年跑不贏通脹。公積金余額各地旱澇不均,一二線城市貸款不夠用,三四線城市貸款用不了,但由于統籌層次太低,無法跨地區調劑流動。針對這些問題,鄭秉文詳細介紹了其設想的四條公積金改革思路。

公積金應加快改革步伐

21世紀》:近期,住房公積金存廢問題引發熱議是因為不少企業面臨經營困難,有觀點建議把取消公積金作為減負的一個手段,對此你怎么看?

鄭秉文:公積金肯定是企業雇主的一個負擔。但無論企業主還是職工,很少有人抱怨住房公積金帶來的這部分負擔。

對企業而言,在勞資雙方的集體談判中,住房公積金作為法定福利已經像工資一樣成為員工收入的一部分,削減公積金意味著需要在其他方面做出補償才能在談判中達到新的平衡。企業要招到有競爭力的員工都會繳納公積金。

事實上,當前企業的社保負擔要遠大于住房公積金,前者大概在27%左右。如果要為企業減負的話,更應該減的是社保費和稅收,而非公積金。

相較公積金,社保費的稅收楔子很大,稅收楔子是指雇主發放職工福利的成本減去職工直接收入的剩余部分,中國的稅收楔子已經達到了30%多,相當于OECD的平均水平。但是住房公積金卻沒有稅收楔子,100%是職工的可支配收入。

需要注意的是,相較資本報酬率、技術報酬率,中國的勞動報酬率明顯低于發達國家,我國也多次強調增加一線勞動者勞動報酬,提高勞動報酬在初次分配中的比重。取消公積金意味著減少10%左右的勞動收入,這與上述政策的初衷是不符的。

對員工而言,社保跟職工的利益離得較遠,公積金則要近得多。

21世紀》:并非所有企業都繳納了公積金,能否介紹下公積金的繳存現狀?其覆蓋面如何?

鄭秉文:截至2018年,公積金實繳人數1.44億人,其中機關事業單位人員占31%,國企占20%,私企占31%,外資企業占8%,其余10%為集體企業和其他類型單位等。

近年來,私企繳存職工占比不斷提高。2018年公積金新開戶1990萬人,其中私企占50%994萬人),這是因為在機關事業單位中,公積金的覆蓋已接近飽和,國企還有一定的潛力空間,而在私營企業,這一空間還很大。

公積金從建立到存續至今,覆蓋面從窄到寬,說明這一制度是有生命力的,現在已經擴大到私企職工享受這一福利待遇的時候了,而取消這一制度,對這些人來說是不公平的。

取消公積金也等于砍掉了既有的1.4億多人的法定福利。我們不能“不患寡而患不均”,為了一部分人的公平而砍掉另一部分人的福利。而應該保留這一制度,讓沒有參加的人有機會被逐步覆蓋進來。

21世紀》:關于公積金制度的公平問題,被討論最多的是“無力購房者補貼了經濟實力更強的購房者”,對此你作何評價?

鄭秉文:公積金本質上是一種為買房集資的互助會制度,互助會本身就遵循大數法則。如果沒人買房,說明這個制度存在問題;如果所有人都買房,這個制度本身也無法存在。一定是有人買房、有人不買房。

這一制度的公平性在于,所有人都有平等的機會申請貸款,大家的接入機會是平等的,但機會公平與結果公平是兩回事。

公平的關鍵在于起點,而非結果。公積金制度的起點是公平的,當然,過程中由于就職單位的差異、個人能力與收入等情況的差異,結果未必是公平的。如果取消了住房公積金,等于讓一部分群體倒退到福利分房時代,到那時喊不公平的人會更多。所以,公積金應加快改革步伐,而不是因噎廢食。

破解收益率和統籌層次難題

21世紀》:在你看來,目前公積金制度最大的問題是什么?

鄭秉文:現在公積金存在很多問題,最大問題有兩個:一是投資收益率太低,跑不贏通脹,繳存職工記賬利率更低;二是統籌層次太低,貸款率高的地區(比如天津99.5%)和低的地區(比如青海78%)之間不能調劑。

21世紀》:為何中國住房公積金的投資收益率跑不贏通脹?其投資標的有哪些問題?

鄭秉文:公積金的記賬利率去年剛提高到1.5%,在此之前只有1.21%,幾乎低于中國所有年份的CPI,這意味著老百姓放在里面的錢在貶值。這也是一部分人沒有參與積極性的主要原因之一。

在投資標的上,公積金以短期存款為主,相當于以極低的利息變成了銀行的優質存款。而且不同銀行間也存在著競爭中性問題:一些中小銀行獲取這種優質資產的可能性很小;而大型國有銀行在公積金方面占絕對優勢。

這部分哪怕是最保守的改革也能明顯提高收益率,比如,最起碼可以把短期存款變為協議存款,對存款進行招標,這至少可以提高兩個點的收益,達到3.0%-3.5%,跑贏通脹。

在此基礎上,還可以委托全國社保基金理事會或其他機構投資者投資,中國有100多家基金公司、七八十家保險公司、幾十家信托公司都是有資格投資的,全國社保基金理事會也把一半的資金委托給后者來投資,而全國社保基金理事會過去20年的平均收益率在7%左右。

21世紀》:對于一線城市的高房價而言,公積金貸款額度太少無法覆蓋貸款,是否有提高貸款額度的必要?

鄭秉文:對于一線城市而言,提高貸款額度可能“有心無力”。因為一線城市貸款率已經接近100%的飽和水平。

公積金繳存余額的地域性差別非常明顯:一二線城市貸款率高,資金不夠用;但三四線貸款率低,資金用不了。問題的關鍵還是要提高統籌層次,讓資金在全國范圍流動起來。

21世紀》:提高統籌層次的難點在哪里?是否會像養老金統籌一樣,觸及到不同地方政府的利益?

鄭秉文:難點在于決心,各地方政府并沒有利益上的沖突。

這方面和養老保險有很大不同,養老保險是繳費,公共性特別強,由各地方政府掌管;而公積金是繳存,像存款一樣繳納,這個錢私人屬性特別強,并沒有太多地方政府的利益在里面。公積金存款在地方銀行,對地方肯定是件好事,但如果允許B城市“借”給A城市代價是提高0.5個百分點的利率,繳存職工可以獲得較高收益,這完全可以沖破這一個地方利益。

比如北京和青海簽一個協議,北京用青海的存量資金來彌補貸款缺口,后者原來的利率是1.5%,借給北京以后可以提高到2%,青海職工肯定愿意,即使這樣,北京的利率也低于商業性貸款一個多點,兩頭都合適。

四條改革思路

21世紀》:在你看來,公積金制度應該如何改革?

鄭秉文:改革思路有四條:第一條是最保守也是最容易的,在保持住房公積金中心地位、功能等體制不變的基礎上,提高統籌層次,提高投資收益率;第二條是參照美國兩房和吉利美的思路,將住房公積金中心整體改制為國家住房公積金管理公司,成為獨立法人的非銀行金融機構;第三條思路是參考中國郵政儲蓄銀行的思路,將住房公積金中心改組為國家住房銀行;第四條是參照新加坡中央公積金的思路,將公積金與企業年金合并。應當說,這四條改革思路是由易到難依次遞進的關系。

21世紀》:你提到第一條改革思路應該是最簡單易行的,這具體包括哪些制度安排?

鄭秉文:第一條思路是在保持住房公積金中心現有體制不變的基礎上做的改革,具體包括六方面。

一是在投資體制上,可采用城鎮職工基本養老保險基金的投資辦法,將存量資金委托全國社保基金理事會投資,由各省與全國社保基金理事會分頭簽約,約定投資收益率與流動性,獲得的收益減去提取管理費后,全部分配給繳存職工。另外,還可以做協議存款等。

二是在業務范圍上,一二線城市住房公積金中心可直接投資和持有租賃住房,開展住房租賃業務,同時大面積地鼓勵繳存職工通過租賃解決住房問題,推動租購平權,平抑住房價格。

三是擴大繳存覆蓋面,讓外來務工人員、自由職業者盡量都能加入。現在自由職業者是個薄弱環節,因為他們沒有雇主的配比繳費,積極性不如職工,但只要投資收益好、制度透明,他們是愿意加入的。

四是提高統籌層次,在全國管理、互融互通,地方之間可以調劑使用,解決公積金資金運用效率過低的問題。

五是在提取使用上,建立配貸機制,加大向中低收入階層的傾斜,鼓勵中低收入人群加入;對租賃住房給予更多鼓勵條件。

六是在運行機制上,簡化提取手續,加強掌上辦公,提高資金發放效率。

21世紀》:你提到的其他三條改革思路是如何設計的?分別能解決哪些問題,又存在哪些挑戰?

鄭秉文:第二條思路是改制為國家住房公積金管理機構,它是一個在全國通存通兌的非銀行金融機構,除了職工繳存以外,可以做大資金池,國家給予其特許權,以國家信用在資本市場發債,也可以像銀行一樣吸儲、同業拆借,從而為老百姓使用住房公積金提供流動性支持和政策性擔保。

它相當于一個準銀行機構,在資金使用上不是直接發放貸款,而是采取為繳存職工提供低息、長期信用擔保的方式,支持繳存職工去買房。繳存職工在獲得擔保以后,可以選擇別的機構獲得貸款,比如商業銀行。

住房公積金管理公司另一個功能是批量收購商業銀行住房抵押貸款的資產,通過收購這些證券化的資產來擴充資產范圍。另外,在房價比較高的北上廣深等地,通過貸款直接投資方式支持租賃住房投資,推動租購平權。

第三條思路是改組為政策性的國家住房銀行,將其性質變成銀行。德國等很多國家都有住房銀行,國內也有將中國儲蓄變成銀行的先例。其思路就是將公積金中心變成一個獨立的政策性銀行,各地的公積金中心改組成分行、支行等分支機構,授權其以國家信用在資本市場上發債,可以開展政策性的住房儲蓄業務,建立差別化的貸款機制。此外,作為銀行,它還可以向租賃住房的投資者、開發商進行低息貸款,有目的地支持租賃住房的開發。

在運行機制上,可以按照現代銀行的治理結構,建立董事會、監事會,建立現代化的薪酬激勵機制,完全實現市場化運營。

第四條思路是與企業年金合并。其具體方式是,在全國建立統一的個人賬戶,下設住房、年金兩個子賬戶,各交各的錢。其中住房子賬戶實行低存低貸,租賃住房、購買住房都可以通過這個賬戶來操作。年金賬戶的則是市場化的投資,收益率要高一些。等到一定年齡,或者沒有住房需求、不想購房的話,可以把住房子賬戶的資金轉移到年金賬戶上去,這兩個功能放在一起,由繳存職工自己決定。

來源:

https://m.21jingji.com/article/20200602/635c1bc70a8ffd7950c9529139641c1d.html

 

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